A raíz de la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (TSJM) en la que anula el embargo de cuentas provocado por no pagar una multa de tráfico,

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Me gustaría comentar algunos aspectos destacables:

La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid resuelve el Recurso Contencioso-Administrativo planteado por la Asociación AUTOMOVILISTAS EUROPEOS ASOCIADOS (AEA) en relación a la impugnación de una liquidación efectuada por la Agencia Estatal de la Administración Tributaria por una multa de tráfico exigida por vía de apremio.

Los hechos de los que deriva el Recurso se centran en que en su día por parte de la Dirección General de Tráfico (dependiente del Ministerio de Interior) se intentó la práctica de la notificación de la sanción pecuniaria a la asociación recurrente, tan sólo por una vez y en un domicilio que resultó según el servicio de correos como “desconocido” cuando años antes la recurrente había comunicado al Ministerio del Interior el cambio de domicilio, facilitándose otra dirección en la que se podía haber llevado a cabo un segundo intento de notificación. No obstante lo anterior, la Administración optó por la notificación Edictal, sin efectuar ulteriores gestiones de averiguación de domicilio.

Se analiza en la Sentencia las obligaciones de las Administraciones en materia de notificaciones, en especial en los procedimientos administrativos sancionadores, y cómo deben efectuarse éstas a fin de evitar nulidades de pleno derecho de los actos administrativos dictados y de los conexos o derivados en vía ejecutiva.

Para llegar a comprender plenamente la “ratio decidendi” del Tribunal y qué requisitos deben cumplirse para que la práctica de una notificación de una Resolución Administrativa se considere ajustada a derecho,  debe procederse en primer lugar a efectuar un análisis, a la luz de la Ley de Procedimiento Administrativo, de los elementos que deben integrar todo acto administrativo para que desplegue todos sus efectos y sea jurídicamente válido y eficaz.

La Ley 30/1992 de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, regula este aspecto en su Capítulo II. Concretamente los Artículos 53 a 55 señalan que todo acto administrativo debe dictarse ajustándose al procedimiento establecido, dictándose preferentemente por escrito y debiendo contener, aunque sea sucintamente, una expresión de los antecedentes de hecho que dan lugar a su dictado y los fundamentos jurídicos en los que se basa la decisión administrativa. Si se cumplen todos estos requisitos, el acto administrativo será válido.

Ahora bien, para que dicho acto administrativo que ha “nacido” válido, pueda ser valido frente a terceros, es necesario que además de valido sea también “eficaz”, lo que tan sólo puede lograrse con una correcta notificación del mismo, ajustándose la Administración a lo dispuesto en los Artículos 58 y 59 de la Ley de Procedimiento Administrativo, los cuales indican que:

Artículo 58. Notificación.
1. Se notificarán a los interesados las resoluciones y actos administrativos que afecten a sus derechos e intereses, en los términos previstos en el artículo siguiente.
2. Toda notificación deberá ser cursada dentro del plazo de diez días a partir de la fecha en que el acto haya sido dictado, y deberá contener el texto íntegro de la resolución, con indicación de si es o no definitivo en la vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan, órgano ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente,
3. Las notificaciones que conteniendo el texto íntegro del acto omitiesen alguno de los demás requisitos previstos en el apartado anterior surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación o resolución, o interponga cualquier recurso que proceda.
4. Sin perjuicio de lo establecido en el apartado anterior, y a los solos efectos de entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos, será suficiente la notificación que contenga cuando menos el texto íntegro de la resolución, así como el intento de notificación debidamente acreditado.

Artículo 59. Práctica de la notificación.
1. Las notificaciones se practicarán por cualquier medio que permita tener constancia de la recepción por el interesado o su representante, así como de la fecha, la identidad y el contenido del acto notificado.
La acreditación de la notificación efectuada se incorporará al expediente.
2. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la notificación se practicará en el lugar que éste haya señalado a tal efecto en la solicitud. Cuando ello no fuera posible, en cualquier lugar adecuado a tal fin, y por cualquier medio conforme a lo dispuesto en el apartado 1 de este artículo.
Cuando la notificación se practique en el domicilio del interesado, de no hallarse presente éste en el momento de entregarse la notificación podrá hacerse cargo de la misma cualquier persona que se encuentre en el domicilio y haga constar su identidad. Si nadie pudiera hacerse cargo de la notificación, se hará constar esta circunstancia en el expediente, junto con el día y la hora en que se intentó la notificación, intento que se repetirá por una sola vez y en una hora distinta dentro de los tres días siguientes.
(…) 4. Cuando el interesado o su representante rechace la notificación de una actuación administrativa, se hará constar en el expediente, especificándose las circunstancias del intento de notificación y se tendrá por efectuado el trámite siguiéndose el procedimiento.
5. Cuando los interesados en un procedimiento sean desconocidos, se ignore el lugar de la notificación o el medio a que se refiere el punto 1 de este artículo, o bien, intentada la notificación, no se hubiese podido practicar, la notificación se hará por medio de anuncios en el tablón de edictos del Ayuntamiento en su último domicilio y en el Boletín Oficial del Estado, de la Comunidad Autónoma o de la Provincia, según cual sea la Administración de la que se proceda el acto a notificar, y el ámbito territorial del órgano que lo dictó.
En el caso de que el último domicilio conocido radicara en un país extranjero, la notificación se efectuará mediante su publicación en el tablón de anuncios del Consulado o Sección Consular de la Embajada correspondiente.
Las Administraciones públicas podrán establecer otras formas de notificación complementarias a través de los restantes medios de difusión, que no excluirán la obligación de notificar conforme a los dos párrafos anteriores.

 

La notificación del acto administrativo, consiste pues en la materialización de la comunicación formal de la Resolución de la Administración al ciudadano, administrado o interesado, ya sea éste persona física o jurídica, y es tal y como ya hemos dicho un requisito esencial para que un acto administrativo pueda ser eficaz, de manera que sólo se ajustará a derecho aquel acto administrativo que además de ser válido, sea además eficaz por haber sido notificado correctamente.

La finalidad de asegurar la correcta notificación no es caprichosa, sino que con ello se busca el poder garantizar los derechos de los administrados, procurando que puedan conocer en qué elementos fácticos basa la Administración su decisión (ya sea para  desestimar una solicitud, para ejercitar potestades sancionadoras, etc.) y en qué se apoya jurídicamente lo que se acuerda, aunque sea de forma sucinta (basta una simple referencia en la Resolución de los preceptos legales aplicados) siempre que el acto permita al destinatario comprender el motivo de la decisión del organismo, de manera que le permita interponer en plazo el recurso que proceda para impugnar lo acordado y argumentar y alegar lo que estime procedente.

La notificación también es a su vez, una garantía para la propia Administración, pues le permite cerciorarse de la fecha concreta en que el destinatario ha recibido la comunicación, y le permite computar el plazo máximo en que dicha Resolución le puede ser recurrida, de manera que acreditado en el expediente una fecha de notificación cierta y no habiéndose formulado recurso en tiempo y forma, puede proceder a la ejecución de lo acordado, minimizándose el riesgo de una futura y eventual nulidad o anulabilidad de lo acordado en sede judicial.

Parece ser pues que la notificación no es simplemente el cumplimiento de un simple trámite más de todos los que comportan la instrucción de un expediente administrativo, pues aunque se haya tramitado de forma escrupulosa desde su inicio, al final toda esa actividad puede verse comprometida o anulada si en una fase final, la notificación que se practica no es correcta.

De hecho, así lo contemplan los Artículos 62 y 63 de la Ley de Procedimiento Administrativo, bajo la rúbrica del Capítulo IV denominado “nulidad y anulabilidad” al sancionar aquella actividad de la administración que lesione derecho susceptibles de amparo constitucional o que prescinda total y absolutamente del procedimiento con su nulidad de pleno derecho, y sin eficacia jurídica por tanto frente a tercero, y con su anulabilidad, con retroacción del procedimiento al momento anterior en que apareció el vicio, cuando la actuación administrativa tenga un defecto de forma, en cuyo caso se permite por la administración poder subsanarlo y convalidarlo dictando un nuevo acto ajustado a derecho (ver artículo 65 de la Ley de procedimiento administrativo sobre la conversión de actos viciados), posibilidad de subsanación que no existe en casos de nulidad de pleno derecho.

En síntesis lo que impera e inspira todo procedimiento administrativo es dejar claros cuáles son los derechos y deberes que tienen ciudadanos y administraciones en sus relaciones mutuas y cuáles son los remedios jurídicos que ambos pueden esgrimir legalmente, en el caso del ciudadano, para que no se vean vulnerados sus derechos constitucionales, ya sea por una resolución sin motivación, por una actuación de la Administración en “vía de hecho” o por una notificación defectuosa, y para la Administración para poder ejecutar lo  acordado, por vía coercitiva si procede si su actuación se ajusta a la más estricta legalidad procedimental y formal.

No obstante, lo anteriormente expuesto debemos tener en cuenta que en especial, por lo que se refiere a los procedimientos administrativos sancionadores, el procedimiento es más riguroso y garantista pues tal y como señala la Ley de Procedimiento Administrativo, como de ellos se puede derivar el dictado de una Resolución limitativa de derechos subjetivos o intereses legítimos se debe proteger más los intereses del ciudadano y respetarse los principios de tipicidad, la obligatoriedad de dar trámite de alegaciones al particular, etc. (véanse sobre este particular los Artículos 134 y 135 de la citada Ley de Procedimiento Administrativo y el Artículo 70 del Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprueba el Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial).

Así lo tiene declarado también el Tribunal Constitucional, desde la Sentencia nº 18/1981, de 8 de junio, considerando de plena aplicabilidad a las sanciones administrativas los principios sustantivos derivados del art. 25.1º de la Constitución Española y de los principios inspiradores del orden penal si bien con ciertos matices, ya que ambos (proceso penal y sancionador) suponen en definitiva manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado.

El ejercicio de los derechos de defensa y a ser informado de la acusación en el seno de un procedimiento administrativo sancionador presupone, obviamente, que el implicado sea emplazado o le sea notificada debidamente la incoación del procedimiento, pues sólo así podrá disfrutar de una efectiva posibilidad de defensa frente a la infracción que se le imputa y, a su vez, la Administración podrá seguir un procedimiento formalmente correcto, brindando la oportunidad al ciudadano de poder alegar cuanto estime conveniente en su defensa y aportar las pruebas de descargo que considere oportunas, para lograr desvirtuar aquel hecho que se le imputa.

El Pleno del Tribunal Constitucional ya se pronunció en la Sentencia nº 291/2000, de 30 de abril,  sobre la extensión de las garantías del art. 24 CE al procedimiento administrativo sancionador, y en concreto se afirmó que los defectos en la notificación o emplazamiento administrativo, revisten relevancia constitucional desde la perspectiva del art. 24 de la Constitución Española (véase su Fundamento Jurídico 4) y por ello se incurrirá en indefensión para el administrado cuando por parte de la Administración no se haya practicado la notificación, que tiene que ser de índole personal, por falta de diligencia debida, ya que ésta dispone de medios alternativos para poder averiguar otro domicilio para la práctica de comunicaciones.

Este es el supuesto de hecho en que encaja la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid que ahora se comenta, pues tan sólo se intentó por parte de la Administración notificar la sanción de tráfico por una sola vez (y no dos, tal y como se exige tanto en la Ley de Procedimiento Administrativo, como en el Real Decreto 1829/1999 de 3 de Diciembre por el que se aprueba el Reglamento de prestación de los servicios postales, en caso que la notificación sea practicada por éste último).

A mayor abundamiento, tampoco se consultó otros archivos de la propia Administración ni se recurrió a otros medios de averiguación de domicilio alternativo de la Asociación AUTOMOVILISTAS EUROPEOS ASOCIADOS (AEA), cuando ello hubiera sido lo deseable, pues la asociación había cambiado su domicilio, lo había comunicado debidamente, y en la notificación inicial el servicio de correos señaló que el domicilio de la primera y única notificación era “desconocido”.

La Administración no averiguó otros domicilios que pudiera tener la asociación, a pesar de que no necesitaba hacer una gran investigación, dado que la sociedad cambió su domicilio años antes de que se originara la infracción administrativa que motivó la multa de tráfico, y se comunicó dicha situación al Ministerio del Interior, del que depende la Dirección General de Tráfico (órgano sancionador) y por tanto, era información a la que podía tener acceso, con una mínima diligencia.

Lo anterior, supone el incumplimiento del deber administrativo de notificación personal y su intento por dos veces, y una absoluta y flagrante vulneración de derechos constitucionales del administrado y de los principios inspiradores básicos del procedimiento sancionador, del respeto a la presunción de inocencia y quebranta y anula el derecho a la práctica de prueba de descargo, al verse apremiado al pago de una sanción que no conocía, no por causa imputable al particular sino por desidia Administrativa.

En nuestra opinión, compartimos plenamente el criterio del Tribunal de declarar nula de pleno derecho la resolución que impone la sanción de tráfico de 372 Euros y las posteriores en ejecución de la misma.

Deberíamos reflexionar si es necesario efectuar una reforma de la Ley de Procedimiento Administrativo y en concreto del procedimiento sancionador por infracciones administrativas en materia de tráfico, concretamente en el aspecto relativo a las notificaciones, aumentando los intentos de notificación personal, estableciendo un sistema más claro y exhaustivo sobre la averiguación de domicilios, dado que la publicación Edictal ha de ser excepcional, máxime cuando se revela que no es efectiva para dar a conocer al ciudadano la existencia del procedimiento que se sigue contra él, pues el común conjunto de los particulares destinatarios de la actividad administrativa, no conoce, ni se plantea ni la existencia de tales publicaciones oficinales ni su finalidad práctica.

Quizá, con dicha reforma, se puedan practicar mayor número de notificaciones personales y así incluso puede ser que creciera el número de pagos voluntarios de las sanciones, evitando el incremento de costes para la administración en procedimientos ejecutivos recaudatorios posteriores.

SUSANA BAUCELLS
ABOGADA

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